 |
| Subsecretario Heath P. Tarbert |
Presidente Latta, miembro de rango Schakowsky, vicepresidente Kinzinger y distinguidos miembros del Subcomité, gracias por la oportunidad de testificar en apoyo de la Ley de Modernización de la Revisión del Riesgo de Inversión Extranjera (FIRRMA), HR 4311, 115º Cong. (2017). También me gustaría agradecer a los miembros del subcomité que se han unido a FIRRMA como copatrocinadores, incluido el Representante Mullin.
Mi principal prioridad como subsecretaria es garantizar que el Comité de Inversión Extranjera en los Estados Unidos (CFIUS) cuente con las herramientas y los recursos que necesita para llevar a cabo las funciones críticas de seguridad nacional que el Congreso pretendía. [1] Creo que FIRRMA, un proyecto de ley presentado con un amplio respaldo bipartidista, está diseñado para proporcionar a CFIUS las herramientas que necesita para enfrentar los desafíos actuales y los que probablemente surjan en el futuro.
De particular importancia para este subcomité es el desafío de proteger contra el daño que podría resultar de la adquisición de compañías que recolectan o almacenan grandes grupos de datos confidenciales sobre estadounidenses individuales. Los actores malintencionados podrían explotar datos delicados de salud, financieros y otra información de identificación personal en detrimento de la seguridad nacional de los EE. UU.
Importancia de la inversión extranjera en los Estados Unidos
Desde los primeros días de nuestra República, los Estados Unidos han sido un destino líder para inversores, empresarios e innovadores. En su famoso Informe sobre el tema de las manufacturas, Alexander Hamilton sostuvo que el capital extranjero no era algo que se temiera o se viera como un rival a la inversión doméstica, sino que era una "adquisición preciosa" para fomentar nuestro crecimiento económico. [2] A lo largo de los siglos XIX y XX, la capital del exterior financió la construcción de América desde nuestros ferrocarriles a los horizontes de nuestra ciudad, mientras que al mismo tiempo ayudaba a hacer realidad las innovaciones del automóvil. [3] La inversión extranjera también trajo beneficios significativos para los trabajadores estadounidenses y sus familias en forma de crecimiento económico y empleos bien remunerados.
Lo mismo es cierto hoy en día, con un stock total de inversión extranjera directa en los Estados Unidos que se sitúa en los asombrosos $ 7,6 billones (a valor de mercado) en 2016. [4] Numerosos estudios han demostrado que los beneficios de la inversión extranjera en los Estados Unidos son sustanciales. Las filiales estadounidenses de entidades extranjeras de propiedad mayoritaria representaron más del 23 por ciento de las exportaciones totales de bienes estadounidenses en 2015. [5] También representaron el 15.8 por ciento del gasto total de EE. UU. En investigación y desarrollo por parte de las empresas.
[6] Emplearon 6.8 millones de trabajadores estadounidenses en 2015, y proporcionaron una compensación de casi $ 80,000 por empleado estadounidense, en comparación con el promedio de los EE. UU. De $ 64,000. [7] Un estudio estimó que los efectos indirectos de la inversión extranjera directa en los Estados Unidos representaron entre el 8 y el 19 por ciento de todos los Estados Unidos. crecimiento de la productividad manufacturera entre 1987 y 1996. [8] Como ha observado el Secretario Mnuchin, haciéndose eco de su predecesor, el Secretario Hamilton, "reconocemos los profundos beneficios económicos de la inversión extranjera" hoy y le damos el mayor valor a tener "inversionistas extranjeros industriosos y emprendedores" que sigan invirtiendo, creciendo e innovando en el Estados Unidos. [9]
Evolución de CFIUS
A pesar de sus muchos beneficios, somos igualmente conscientes de que la inversión extranjera no siempre es benigna. En la víspera de la entrada de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, preocupada por las adquisiciones alemanas en nuestro sector químico y otras industrias relacionadas con la guerra, [10] el Congreso aprobó la Ley de Comercio con el Enemigo, dando al Presidente amplio poder para bloquear las inversiones en tiempos de guerra y emergencia nacional. [11]
Durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, los flujos de inversión internacional cayeron dramáticamente. [12] Y en los años de auge de las décadas de 1950 y 1960 -como muchos países devastados por la Segunda Guerra Mundial estaban reconstruyendo sus economías- la inversión en los Estados Unidos desde el exterior fue modesta en comparación con las salidas de capital. De hecho, por primera vez, América se convirtió en una fuente neta de capital de inversión en lugar de su destino. [13] Y lo que la inversión extranjera existía suponía poco riesgo ya que nuestros principales adversarios estratégicos -la Unión Soviética y sus satélites- eran países comunistas cuyos sistemas económicos estaban en gran medida aislados de los nuestros.
Sin embargo, cuando la tendencia de la posguerra cambió en la década de 1970, nació CFIUS. La crisis del petróleo que hizo ricos a los países de la OPEP provocó la preocupación de que los petrodólares podrían utilizarse para comprar activos clave de los EE. UU. En 1975, el presidente Ford emitió una orden ejecutiva que crea CFIUS para supervisar e informar sobre las inversiones extranjeras, pero sin poder para detener a aquellos que plantean amenazas a la seguridad nacional.
[14] Luego, en la década de 1980, un número creciente de adquisiciones japonesas motivó al Congreso a aprobar la Enmienda Exon-Florio en 1988. [15] Por primera vez, el Presidente podría bloquear la adquisición extranjera de una compañía estadounidense o realizar una desinversión cuando la transacción representará una amenaza para la seguridad nacional sin declarar primero una emergencia. Esa ley creó la Sección 721 de la Ley de Producción de Defensa de 1950, que sigue siendo la piedra angular estatutaria de CFIUS en la actualidad.
Posteriormente, en 1992, el Congreso aprobó la Enmienda Byrd que exige que CFIUS realice una investigación en la que se cumplen dos criterios: (1) el adquirente está controlado o actúa en nombre de un gobierno extranjero; y (2) la adquisición da como resultado el control de una persona involucrada en el comercio interestatal en los Estados Unidos que podría amenazar nuestra seguridad nacional.
[16] En los años que siguieron, se hizo evidente que CFIUS y el Congreso no compartían la misma opinión sobre cuándo un período de investigación de 45 días era discrecional en lugar de obligatorio, una brecha que quedó más claramente expuesta a raíz de la controversia de Dubai Ports World. Con el fin de inculcar un mayor rigor procesal y rendición de cuentas en el proceso de CFIUS, el Congreso promulgó la Ley de Inversión Extranjera y Seguridad Nacional de 2007 (FINSA),
Necesidad crítica para la modernización de CFIUS
Ahora, más de una década después de FINSA y tres décadas después de Exon-Florio, nos encontramos en otro punto de inflexión histórico. En los últimos años, el panorama de la seguridad nacional en lo que respecta a la inversión extranjera comenzó a cambiar en formas que han eclipsado la magnitud de cualquier otro cambio en los 40 años de historia de CFIUS.
En ninguna parte es ese cambio más evidente que en el caso que ahora enfrenta CFIUS. Los recursos de CFIUS son desafiados por un mayor volumen de casos y complejidad. El volumen promedio de casos de CFIUS ha estado creciendo constantemente de menos de 100 en 2009 y 2010 (los dos años posteriores a la crisis financiera) a casi 240 el año pasado. Si bien es difícil medir la complejidad del caso en términos reales, un indicador es la tasa a la que los casos han pasado a la etapa de investigación del CFIUS, que requiere más recursos.
En 2007, aproximadamente el 4 por ciento de los casos fue a investigación; en 2017, aproximadamente el 70 por ciento lo hizo. Otra posible medida de complejidad es el número de casos en los que CFIUS determina que la mitigación o prohibición es necesaria para abordar las preocupaciones de seguridad nacional, que requieren mucho más tiempo y recursos. Desde aproximadamente 2008 hasta 2015, dichos casos representaron menos del 10 por ciento del total de transacciones cubiertas revisadas por CFIUS; esta cifra ha aumentado a aproximadamente el 20 por ciento del total de transacciones cubiertas que CFIUS revisó en 2017. que requieren significativamente más tiempo y recursos.
Desde aproximadamente 2008 hasta 2015, dichos casos representaron menos del 10 por ciento del total de transacciones cubiertas revisadas por CFIUS; esta cifra ha aumentado a aproximadamente el 20 por ciento del total de transacciones cubiertas que CFIUS revisó en 2017. que requieren significativamente más tiempo y recursos. Desde aproximadamente 2008 hasta 2015, dichos casos representaron menos del 10 por ciento del total de transacciones cubiertas revisadas por CFIUS; esta cifra ha aumentado a aproximadamente el 20 por ciento del total de transacciones cubiertas que CFIUS revisó en 2017.
La complejidad adicional que confronta CFIUS surge de una serie de factores diferentes, que incluyen: la forma en que los gobiernos extranjeros utilizan las inversiones para cumplir objetivos estratégicos, estructuras de transacciones más complejas y cadenas de suministro cada vez más globalizadas. La complejidad también resulta de una evolución continua en la relación entre la seguridad nacional y la actividad comercial. Las capacidades militares se están construyendo rápidamente sobre las innovaciones comerciales. Además, la economía digital impulsada por los datos ha creado vulnerabilidades de seguridad nacional nunca antes vistas.
La gravedad del último punto con respecto a las vulnerabilidades que surgen de la economía digital basada en datos no debe perderse en este subcomité dado su papel fundamental en el comercio digital y los problemas de protección del consumidor. En varios casos, incluso en los últimos 12 meses, la compañía que se adquiere -que puede estar, por ejemplo, en el sector de hardware tecnológico, servicios de tecnología o servicios financieros- tiene acceso a cantidades significativas de información confidencial sobre estadounidenses que pueden ser explotado por actores estatales.
La sensibilidad podría surgir porque una empresa determinada tiene concentraciones de datos sobre militares estadounidenses, información profundamente privada, como registros médicos, o simplemente información de identificación personal a tan gran escala que las preocupaciones de seguridad nacional son demasiado grandes como para ignorarlas.
Así hoy, la exposición de CFIUS a tales casos le ha permitido jugar un papel crítico en la protección contra las amenazas a la seguridad nacional, pero al mismo tiempo ha resaltado las lagunas en nuestras autoridades jurisdiccionales. Continuamos siendo conscientes de las transacciones que no tenemos la jurisdicción para revisar, pero que plantean problemas de seguridad nacional similares a los que ya están en CFIUS.
Estas brechas se están ampliando a medida que más actores de amenazas intentan explotarlas. El problema radica en el hecho de que la subvención jurisdiccional de CFIUS tiene ahora 30 años, se origina con la Enmienda Exon-Florio y se mantiene en FINSA.
Bajo la ley actual, CFIUS tiene la autoridad solo de revisar aquellas fusiones, adquisiciones y adquisiciones que resultan en el "control" extranjero de un "negocio estadounidense". Eso tuvo sentido en la década de 1980 e incluso en la primera década de este siglo, En consecuencia, ciertas transacciones, como las inversiones que no son pasivas, pero que al mismo tiempo no transmiten el "control" en una empresa estadounidense, que el Comité ha identificado como que presentan un riesgo de seguridad nacional permanecen, sin embargo, fuera de su alcance.
Del mismo modo, CFIUS también es consciente de que algunas partes pueden estructurar deliberadamente sus transacciones para que queden justo por debajo del umbral de control para evitar la revisión de CFIUS, mientras que otras transfieren tecnología crítica y experiencia asociada de una empresa estadounidense a empresas conjuntas offshore. Si bien reconocemos que las partes pueden elegir entre una variedad de estructuras de transacción, los intentos resueltos de evadir la revisión de CFIUS ponen en riesgo la seguridad nacional de este país. Finalmente, lidiamos regularmente con vacíos que probablemente nunca deberían haber existido. Por ejemplo, la compra de un US los negocios en las proximidades de una instalación militar sensible están sujetos a la revisión de CFIUS, pero la compra de bienes inmuebles en el mismo lugar (en el que uno podría colocar un negocio) no lo está. Estas lagunas pueden llevar a resultados dispares en transacciones que presentan amenazas de seguridad nacional idénticas.
Soporte para FIRRMA
La Administración ha respaldado a FIRRMA porque abarca cuatro pilares fundamentales para la modernización de CFIUS. En primer lugar, FIRRMA amplía el alcance de las transacciones potencialmente revisables por CFIUS, incluidas ciertas inversiones no pasivas y no controladoras, transferencias de tecnología mediante acuerdos tales como negocios conjuntos, compras de bienes inmuebles cerca de instalaciones militares delicadas y transacciones estructuradas para evadir la revisión de CFIUS. Las razones de estos cambios son dobles: (1) cerrarán las brechas en las autoridades de CFIUS al expandir los tipos de transacciones sujetas a la revisión de CFIUS; y (2) darán a CFIUS una mayor capacidad para evitar que las partes restructuran sus transacciones para evitar o evadir la revisión de CFIUS cuando los aspectos de la transacción que plantean problemas críticos de seguridad nacional permanecen.
En segundo lugar, FIRRMA faculta a CFIUS para refinar sus procedimientos para garantizar que el proceso se adapte, sea eficiente y eficaz. Bajo FIRRMA, CFIUS está autorizado a excluir ciertas transacciones no controladoras que de otro modo estarían cubiertas por la autoridad ampliada. Dichas exclusiones podrían basarse en si se determina si otras disposiciones de controles de exportación similares a la ley son adecuadas para abordar cualquier problema de seguridad nacional. Solo cuando las autoridades existentes no puedan resolver el riesgo CFIUS intervendrá para actuar.
FIRRMA también le permite a CFIUS identificar tipos específicos de contribuciones por tecnología, sector, subsector, tipo de transacción u otras características de transacción que requieren revisión, excluyendo de manera efectiva a aquellos que no lo hacen.
En tercer lugar, FIRRMA reconoce que nuestra propia seguridad nacional está vinculada a la seguridad de nuestros aliados más cercanos, que enfrentan amenazas similares. A la luz de las cadenas de suministro cada vez más globalizadas, es esencial para nuestra seguridad nacional que nuestros aliados mantengan procesos sólidos y efectivos de revisión de la seguridad nacional para examinar las inversiones extranjeras en sus países.
FIRRMA le otorga a CFIUS la discreción de eximir ciertas transacciones de revisión involucrando a partes de ciertos países en base a factores tales como la naturaleza de la relación estratégica de EE. UU. Con el país y el proceso del otro país para revisar las implicaciones de seguridad nacional de la inversión extranjera. FIRRMA también mejorará la colaboración con nuestros aliados y socios al permitir el intercambio de información para fines de seguridad nacional con gobiernos nacionales o extranjeros.
En cuarto lugar, FIRRMA requiere una evaluación de los recursos necesarios para que CFIUS realice su misión crítica, de modo que el Congreso tenga un conocimiento completo de las necesidades requeridas para cumplir con el alcance ampliado de CFIUS. FIRRMA también establecería un "Fondo CFIUS", que estaría autorizado a recibir asignaciones. Bajo FIRRMA, estos fondos están destinados a cubrir el trabajo en revisiones, investigaciones y otras actividades de CFIUS.
FIRRMA además autoriza a CFIUS a evaluar y cobrar tarifas, que se establecerán por reglamento a un nivel previsto que no afectará la economía de una transacción determinada. Una vez asignados, estos fondos también podrían ser utilizados por CFIUS. Finalmente, FIRRMA otorga al Secretario del Tesoro, como presidente de CFIUS, la autoridad para transferir fondos del Fondo CFIUS a cualquier agencia miembro para abordar las necesidades emergentes en la ejecución de los requisitos del proyecto de ley. Este enfoque mejoraría la capacidad de las agencias para trabajar juntas en temas de seguridad nacional.
Desde mi testimonio anterior ante el Comité Senatorial de Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos el 25 de enero de 2018 y el Subcomité de Política Monetaria y Comercio de la Cámara de Representantes el 15 de marzo de 2018, mis colegas y yo nos hemos reunido regularmente con miembros del Congreso y la comunidad empresarial para escuchar sus opiniones sobre la legislación relacionada con CFIUS.
Cabe destacar que, aunque algunos han sugerido enmiendas técnicas destinadas a mejorar la propuesta central, todos coinciden en un punto esencial: CFIUS debe modernizarse a través de una legislación integral. Con base en los comentarios recibidos, hemos estado trabajando en enmiendas propuestas para garantizar que FIRRMA esté aún mejor adaptado para remediar las lagunas existentes en la autoridad de CFIUS sin dañar, sino alentar, la inversión extranjera directa que tanto ha beneficiado a nuestro país.
En resumen, CFIUS debe modernizarse. Al hacerlo, debemos preservar nuestra política de inversión abierta de larga data. Al mismo tiempo, debemos proteger nuestra seguridad nacional de las amenazas actuales, emergentes y futuras. Los objetivos gemelos de mantener un clima de inversión abierto y salvaguardar la seguridad nacional son la preocupación exclusiva de republicanos y demócratas. Más bien, son objetivos verdaderamente estadounidenses que trascienden las líneas partidarias y los intereses regionales. Pero ellos exigen una acción urgente si queremos lograrlos. Estoy ansioso por trabajar con este subcomité para mejorar y avanzar en FIRRMA, y tengo la esperanza de que el proyecto de ley siga avanzando de forma bipartidista y bicameral.
####
[1] Ver Audiencia de Nominación antes del S. Comm. en Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos, 115 ° Cong. (16 de mayo de 2017) (testimonio del Dr. Heath P. Tarbert).
[2] Alexander Hamilton, Informe sobre el tema de las manufacturas (5 de diciembre de 1791), disponible en https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-10-02-0001-0007.
[3] Ver Mira Wilkins, La historia de la inversión extranjera en los Estados Unidos hasta 1914 (Harvard Univ. Press 1999).
[4] Oficina de Análisis Económico de los Estados Unidos, posición de inversión internacional neta de los Estados Unidos al final del período, cuadro 1.1. (28 de diciembre de 2017), disponible en https://bea.gov/scb/pdf/2018/01-January/0118-international-investment-position-tables.pdf.
[5] Departamento de Comercio de Estados Unidos, Administración de Economía y Estadísticas, Inversión Extranjera Directa en los Estados Unidos, Informe de emisión de la ESA 06-17, 3 de octubre de 2017, en 2.
[6] Id.
[7] Id.
[8] Wolfgang Keller y Stephen R. Yeaple, empresas multinacionales, comercio internacional y crecimiento de la productividad: Evidencia a nivel de empresa de los Estados Unidos, 91 Review of Economics & Statistics, noviembre de 2009, en 821, 828.
[9] Steven T. Mnuchin, Secretario, Depto. Del Tesoro, Dirección de bienvenida de SelectUSA Investment Summit (20 de junio de 2017).
[10] Edward M. Graham y David M. Marchick, Instituto de Economía Internacional, Seguridad Nacional de los EE. UU. E Inversión Extranjera Directa 4-8 (2006). Antes de la entrada de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, se reveló que el gobierno alemán realizó una serie de inversiones ocultas en los Estados Unidos, incluido el establecimiento de Bridgeport Projectile Company, que "estaba en el negocio simplemente para mantener a los principales productores de municiones de Estados Unidos demasiado ocupados para llenar órdenes genuinas de las armas que tanto franceses como británicos necesitaban desesperadamente. "Ernest Wittenberg, The Thrifty Spy en Sixth Avenue El, American Heritage (diciembre de 1965), disponible en http://www.americanheritage.com/content/thrifty- espía-sexta avenida-el. La compañía hizo un pedido de cinco millones de libras de pólvora y dos millones de cajas "con la intención de simplemente almacenarlas". Id. La trama se reveló cuando un espía alemán dejó inadvertidamente su maletín con los documentos incriminatorios en un tren de la ciudad de Nueva York, y los documentos fueron devueltos a la custodia del Departamento del Tesoro. Carné de identidad.
[11] 50 USC § 4305. TWEA, originalmente aprobada en 1917, faculta al Presidente para "investigar, regular, dirigir y obligar, anular, anular, prevenir o prohibir cualquier retención de adquisición, retención, uso, transferencia, retiro, transporte, la importación o exportación de, o el manejo o el ejercicio de cualquier derecho, poder o privilegio con respecto a, o transacciones que involucran, cualquier propiedad en la que un país extranjero o un nacional de la misma tenga algún interés ". Id. § 4305 (b) (1) (B).
[12] Graham y Marchick, supra nota 10, en xvi, 14, 18.
[13] Id. a las 9.
[14] Exec. Orden 11,858, 40 FR 20,263 (7 de mayo de 1975).
[15] Pub. L. 100-418, Título V, § 5021, 102 Stat. 1107 (1988).
[16] Pub. L. 102-484, 106 Stat. 2315 (1992).
[17] Pub. L. 110-49, 121 Stat. 246 (2007).
No hay comentarios:
Publicar un comentario