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No es sorpresa leer, de nuevo, que la primera década del siglo XXI significó para América Latina el logro de un menor nivel de desigualdad en ingresos. Para el conjunto de los 17 países con información comparable, el promedio ponderado del coeficiente de Gini pasó de 0.549 al final de los años noventa a 0.498 en 2010/11. El descenso ocurrió en 14 de estos países a una tasa promedio anual de -0.9 por ciento, en contraste con las tasas observadas en China, India, o Estados Unidos donde la desigualdad aumentó, respectivamente, en 2.1, 0.8, y 0.4 por ciento anual.
Figura 1: Cambio porcentual promedio anual en el coeficiente de Gini; 2000-2010/11
Fuente: Lustig, López-Calva y Ortiz-Juárez (2013). Nota: Si bien el cambio neto en Uruguay durante 2000-2011 es un aumento de la desigualdad, ésta ha mostrado un descenso sostenido desde 2007. Los 17 países de la región concentran el 87% de la población regional.
El descenso de la desigualdad regional ha sido una constante en los discursos e investigaciones relacionadas durante los últimos cuatro años. Quizá por ello no es sorpresa. Sin embargo, poco se había hecho por resaltar los factores que subyacen a este logro. En el reciente estudio,Deconstructing the Decline in Inequality in Latin America, recogemos la evidencia empírica disponible hasta ahora para ofrecer una narrativa que nos ayude a entender tal descenso.
¿Fue el crecimiento económico el responsable de una menor desigualdad? ¿Lo fue la orientación política de los gobiernos en la región? La respuesta en ambos casos es no. La desigualdad disminuyó tanto en economías con alto crecimiento —Chile, Panamá y Perú—,como en aquellas con una expansión de moderada a baja —Brasil y México—; y disminuyó tanto en países gobernados por la izquierda —Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Venezuela—,como en aquellos con regímenes de centro-derecha —México y Perú—.
¿Y entonces qué ocurrió? La evidencia apunta a una mejor distribución tanto de las transferencias como de los ingresos provenientes del trabajo. En el primer caso, por ejemplo, cerca de una quinta parte del descenso de la desigualdad total fue responsabilidad de las transferencias públicas, destacando los casos de Bolsa Família en Brasil y Oportunidades en México —las transferencias privadas o remesas tuvieron también un efecto igualador, en especial en El Salvador y México—. En el segundo caso, casi la mitad del descenso de la desigualdad total se puede atribuir a cambios en los salarios por hora; en particular, a un crecimiento salarial entre trabajadores ubicados en la parte baja de la distribución.
Si bien el efecto redistributivo de las transferencias puede explicarse por el aumento de montos y cobertura de las mismas, ¿qué motivó la mejor distribución de los salarios por hora? La respuesta parece encontrarse en la evolución de los retornos educativos. Durante 2000-2010/11, en la mayoría de los 14 países donde la desigualdad descendió, los retornos a la educación primaria completa, secundaria y terciaria, en comparación con educación primaria incompleta o ningún tipo de instrucción formal, disminuyeron.
¿Y qué motivó tal disminución en los retornos? Aquí la narrativa puede tomar, al menos, dos caminos. Primero, el grueso de la evidencia sugiere que esa disminución se debió a unaumento en la oferta relativa de trabajadores con educación secundaria y terciaria, resultado de la expansión del gasto público y cobertura en educación básica que tuvo lugar en décadas pasadas. Segundo, evidencia menos concluyente apunta a que la disminución de los retornos provino por el lado de la demanda. En particular, sugiere que el entorno comercial internacional incentivó una redistribución laboral desde manufacturas hacia sectores menos intensivos en mano de obra calificada, en especial servicios.
Asumo que el primer camino es concluyente. En tal caso, ¿es posible continuar reduciendo la desigualdad en ingresos? Quizá el cierre de brechas de cantidad ya no sea la respuesta en el mediano plazo, como sí lo sea el cierre de brechas de calidad. Si los individuos de la parte inferior de la distribución no acceden a una buena educación terciaria porque sus niveles básico y secundario son de baja calidad, o en caso de acceder lo hacen en opciones de educación superior de baja calidad, es probable que el descenso de la desigualdad que experimentó América Latina en la década anterior sea solo un recuerdo en los próximos años.
No podemos seguir dependiendo de las fuerzas del mercado si no le damos a éste los insumos necesarios. Tampoco podemos seguir dependiendo del milagro de las transferencias públicas progresivas. Los estudios del Compromiso por la Equidad han mostrado que buena parte del gasto social tiene efectos nulos o regresivos, evidenciando un espacio central para la reforma. Mejorar el impacto distributivo del gasto e invertir en calidad educativa, sin duda contribuirán a que el descenso de la desigualdad regional siga siendo una constante en los discursos e investigaciones de los próximos años.
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